政府和社会资本合作新机制政策解读

政府和社会资本合作新机制政策解读

政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。为规范实施政府和社会资本合作新机制，国家相继出台了一系列政策文件。

一、纲领性文件

2023年11月3日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），重点是以下五个方面：

一是聚焦使用者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

二是全部采取特许经营模式。政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系（见附件1）。

三是明确了重点实施领域。政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

四是优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持清单（2023年版）》（见附件2）并动态调整。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件，支持民营企业参与。对清单所列领域以外的合作项目，可积极鼓励民营企业参与。

五是调整了PPP管理责任分工。①从中央和地方的职责划分看，国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导；地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。②从地方政府内部的职责划分看，地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构，负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作；地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责；各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。

二、系统平台

4月10日，国家发展改革委依托全国投资项目在线审批监管平台，正式上线全国政府和社会资本合作项目信息系统，标志着PPP新机制进入全面推进阶段。2023年2月以后新实施的特许经营项目，均需在信息系统内进行填报。如不在信息系统内填报，不得以PPP项目名义办理融资。

三、配套文件

一是国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部门4月8日对外发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，自2024年5月1日起施行。此次修订是对标《指导意见》的要求，对基础设施和公用事业特许经营领域突出存在的问题进行有针对性地制度设计。

二是《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》，详细规范了特许经营方案的编写内容和深度要求。

三是《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》，供相关项目参考使用。